尚柏仁  刘田忠

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打击出租车非法运营是中国城市的普遍问题，残疾人用代步车非法运营是很多城市头疼的事情。近年来，我市市区由于残疾人代步车非法从事出租汽车营运衍生的数量多、安全风险大、服务质量差、行业形象不良等诸多问题越来越突出，一度影响到我市经济社会的持续健康平稳发展。立足我市实际，结合行业特点，笔者拟追根溯源，探究我市市区非法营运出租车残疾人居多的深层次原因，以引起有关部门高度重视，早日解决上述问题，维护我市出租汽车市场正常营运秩序。

一、三门峡的出租车从“小蹦蹦”、“黄面的”到轿车

“小蹦蹦”系机动三轮车的俗称，我市出租汽车的雏形源于上世纪90年代的机动三轮车。上世纪90年代末，我市市区城市公交、出租汽车尚处于起步阶段，部分城市下岗职工、进城务工人员和部分残疾人购买了一批机动三轮车（俗称小蹦蹦）参与城市出租汽车运营。由于投资小、收益好，迅速占领了部分出租车市场份额。

“黄面的”可以追溯到上世纪90年代末，“黄面的”风行三门峡市区，最高达到了1300辆之多。所谓的“黄面的”，也并不全是黄色，主要以黄色为主。2012年7月前“黄面的”已全部报废，市场上基本销声匿迹。

2006年，由于多数“黄面的”已到或超过８年报废期限，三门峡市政府通过经营权有偿出让形式，采取公开招标，许可四川人为主的方超公司从事出租汽车市场营运。2008年，再次以同样的方式引入兴通公司经营。方超公司每车一次性向政府缴纳8年出让金3.6万元，2013年底8年经营到期；2008年，兴通公司每车一次性向政府缴纳8年出让金7.6万元，2015年底8年经营到期。根据原三门峡市建委《关于对市区更新的出租汽车实行公开拍卖经营权的实施办法》（三建字[2005]248号）文件要求，方超、兴通公司应采用车辆所有权和经营权统归公司的管理模式，对所属400辆出租汽车进行管理。

2011年3月，经市政府批准，市城市客运管理处许可三门峡市速达电动出租汽车公司从事出租营运。目前该公司采用公司购车，公司员工经营模式，已先期投入20辆电动车进行试营运。

截至2013年8月，我市市区现有出租车420辆，其中“轿的”400辆，新能源电动出租车20辆。

二、残疾人“黑车”为何屡禁不止

三门峡市市区的残疾人代步车从事非法运营车辆占现有出租车总数的37%。其比重之大，有多方面原因。

一是历史原因。上世纪90年代末兴起的残疾人三轮机动车，由于其群体的特殊性和先入为主等原因，为取得合法出租汽车营运权限，部分残疾人组织多批次人群到市委、市政府上访告状，时任三门峡市委书记亲自接访并试坐，允许在特定时期从事正常出租汽车营运。

随着残疾人机动三轮代步车从事出租汽车营运逐渐暴露出来的安全意识差、形象差等诸多原因，2005年8月6日，市政府召开第45次常务会议，研究解决残疾人机动三轮车非法营运问题，决定对残疾人机动三轮代步车从事出租营运采取“总量控制，规范管理，逐步减少，最终取缔”的原则，并于2005年9月1日出台《关于加强市区残疾人专用机动三轮车营运管理的若干规定》，要求凡市区残疾人从事出租营运，其车辆须到公安车管部门登记注册，其从业人员须在市城市客运管理处备案，经许可后方能在规定路段、规定时间从事出租营运，由公安部门负责管理。

2005年，市区残疾人登记备案的机动三轮代步车为36辆。目前，市区经登记备案继续从事出租营运的残疾人机动三轮代步车已减少为10辆，其它未登记备案残疾人机动三轮代步车从事非法出租营运的约有40辆。据初步统计，截至2005年市区残疾人机动三轮代步车参与非法出租达到高峰，最多时达260多辆。

2010年12月以来，原市区从事出租汽车营运的部分残疾人机动三轮代步车车主（其中包括残疾人和身体健康人）有组织地与吉利汽车、天津一汽汽车经销商联系，多批次订制54辆轿车作为代步车在市区从事非法出租汽车营运，其中吉利自由舰轿车30辆，一汽威志轿车24辆。其中户籍为湖滨区的42辆，陕县的11辆，卢氏的1辆。特别是2012年至今，由残疾人家属及其亲戚朋友打着残疾人旗号又购买上属车辆67辆，正常人以残疾人身份购买34辆。目前，市区共有155辆此类车在非法营运，并有专人组织购车、有人负责改装、有人联系喷漆、有人专门去上牌照，其中，相当部分人专门配备对讲机。

二是利益驱动。据测算，旅游城市每万人应拥有出租车20辆，按照我市市区32万人计算，市区出租汽车保有量至少应有600辆。特别是随着我市城区框架的北扩南移西进，一遇到节假日、双休日、上下班高峰和雨雪天气，“打的难”现象十分突出，“黑车”泛滥存在较大的生存空间。据笔者调查，目前市区从事出租车正常营运的方超、兴通司机，一天两个司机两班倒，一个月平均毛收入可达一万元，除上缴份子钱和保险费外，纯收入每人月收入可达4000元左右，再加上油补，其收入高于市区一般的工薪阶层和上班族。对从事出租营运的残疾人机动三轮车和轿车人群来讲，特别是轿车，车体喷涂与方超、兴通两家出租车公司正规出租车外观类似的颜色，不装顶灯、不打计价，在市区，特别是火车站、南站等外来人口往来频繁等处非法从事客运出租，不缴份子钱、不纳税费，利润更是可观。因此，一些人不惜借款、贷款、甚至冒着高息的风险去购车非法运营。

三是部门误导。有关部门以2005年9月1日出台《关于加强市区残疾人专用机动三轮车营运管理的若干规定》中残疾人可以在规定路段、规定时间从事出租营运为由，对越来越多的残疾人三轮机动车从事出租营运不但不站在市政府和乘客安全的角度去加强管理，由于认识的偏差在一定程度上反而推波助澜，误导外地一些残疾人、甚至我市一些健康人打着残疾人的名义，“挂羊头卖狗肉”，从事非法出租营运。目前，一旦残疾人从事非法出租营运被查处，一传十、十传百，一些残疾人利用其群体的弱势和特殊性，到处煽风点火，造谣惑众，要么阻断道路，要么围攻政府，甚至做出一些极端行为，而政府的一些职能部门往往以其群体的特殊性和从社会稳定的方面考虑，经常以妥协让步为结局，不敢查处、不便查处、查了白查，造成对残疾人从事非法出租营运不管不行、管了也不行的恶性循环和尴尬两难局面。

四是暗中操纵。鉴于出租汽车市场的利润刺激，我市近两年来出现了不正常现象，特别对越来越多的残疾人轿车从事非法出租营运，逐渐形成了有人宣传、有人组织、有人购车、有人改装、有人喷漆、有人配备联系工具等一条完整的非法利益链条，每个环节都层层盘剥克扣，最终坑害的是残疾人，渔利的是与政府、企业有密切关系的个别人。

三、残疾人不能从事出租营运的“软硬杠杠”

一是定义很清楚。残疾人机动代步车是指以燃油或充电电池为动力、适合下肢残疾障碍的人士驾驶、用作代步的机动车辆。换而言之，残疾人代步车仅供残疾人代步使用，禁止用作其它用途。

二是主体无资格。根据《河南省道路运输从业人员职业资格管理规定》第十三条中规定：申请道路运输资格的人员应提交“县级以上人民医院提供的健康证明”。残疾人本身属于特殊群体，自身多不健全、不健康，不具备道路运输从业资格。

三是安全风险大，出租车的运营过程是由驾驶员独立完成的。由于残疾人自身身体条件所限，对一些突发事件不能准确、及时处置，特别是发生交通事故后自救和对伤员紧急救治能力差，无法保障乘客的生命安全。说白了，残疾人作为司机自己的健康都需要别人照顾，很难能确保乘客安全。

四是服务质量差。出租汽车是城市公共交通的重要组成部分，作为城市公交的补充，具有特殊人群一般性消费，一般人群特殊性消费的特点。因此，对服务质量、服务水平、服务效率要求比较高，残疾人作为特殊群体，远远不能满足越来越高的乘客对出租服务的便捷舒适安全出行需求，更不能对老人、孕妇等人群提供取放行李等一般性服务。

四是一旦危害公共安全，需要政府来买单。根据规定，残疾人代步车除投保强制险和车损险外，不能投保承运人责任险，风险责任承担能力低，乘客正当权益无法全面保障。就残疾人而言，多数系困难弱势群体，一旦出了事故，对个人家庭来说是一个不小的损失，乘客的正当权益根本无法得到保障，结果只有一个，就是政府来为服务对象买单。

五是不公平竞争。残疾人擅自从事出租车非法营运，与目前市区正在营运的方超、兴通两家公司形成不平等竞争，扰乱了出租车市场营运秩序，已经引发了方超、兴通两家正规营运出租车司机与残疾人代步轿车的多次直接冲突，造成了60余起集体上访、直接影响了公共安全和社会稳定。

六是行业形象差。残疾人代步车从事非法出租营运，不仅不缴纳有偿使用出让金，而且不向乘客提供正规发票，不但偷逃国家有关税费，还直接导致乘客投诉不断，引发多起司乘纠纷。另外，由于车辆档次偏低，加之从业者身体原因，这些车辆又主要停靠在车站、百货楼等人流密集场所拉客，严重损害了我市对外开放的良好形象。

因此，残疾人代步车非法运营已成为三门峡市出租汽车行业不稳定的主要因素，损害了全国优秀旅游城市形象，严重影响了我市创建省级文明城市工作。

四、建议和对策

一要加强宣传，正确疏导。之所以造成目前的局面，就残疾人本身来讲，对有关政策可能不清楚、不明白是重要原因。为此，各级政府及交通、公安、残联、民政等部门要加强对残疾人群体的不能从事出租营运政策的宣传引导，有效遏制不利局势，同时多元化为残疾人就业想办法、找出路，加强对残疾人的就业培训、扩大安置渠道，着力改善生活条件，从源头上确保残疾人群体正常就业。

二要联合执法，严厉打击。建立以政府牵头、交通、公安、住建、城管、工商、质检、税务、残联等部门共同参与的常态长效联动工作机制，严厉打击残疾人非法出租营运行为。对幕后操纵、恶意哄骗、欺瞒残疾人的团体和个人，公安部门要缜密调查，严厉打击，掐断非法利益链条，铲除非法利益土壤。对仍在营运的10辆机动三轮车由公安部门按相关规定予以报废或退出非法营运市场或参照外地经验由政府收购，未办理备案手续从事非法营运的三轮车坚决予以取缔。对已经喷涂并非法从事出租营运的残疾人代步轿车，由公安部门责令其改变颜色，严格按公安部111号令规定，喷涂残疾人车辆专用标志；对未办理合法登记手续擅自上路的，由公安部门依法予以查处。公安交警部门和城市客运管理部门联合执法，定期不定期对非法从事出租营运的残疾人代步轿车予以查处，并予以劝诫、警告和经济处罚。工商管理部门责令市区汽车经销商不得定购、销售与我市出租车颜色相同或相仿的车型。要加强对执法人员的培训、纪律教育和监督检查，确保各项执法活动的顺利开展。出租汽车主管部门领导和工作人员不得参于出租汽车经营；不得为非法经营者充当“保护伞”，徇私舞弊、牟取私利，一经发现，坚决查处，决不姑息。

三要规范营运，提升服务。严把市场准入关，严格审核出租汽车从业人员从业条件；全面推行服务质量信誉考核管理，着力建设电招服务机制，提升服务水平，加强对出租车企业和人员的从业监管；根据考核结果，及时采取有效监管措施，着力提高出租汽车服务质量，确保行业经营有序、良性发展。

四要调整运力，科学管理。借鉴外地先进经验，及时新增和更新出租运力，待方超、兴通出租车经营到期后，结合我市实际，根据市场需求，建立规范的出租汽车经营权许可和市场退出机制，适时适度调整出租运力，满足市场需求，提高竞争能力，逐步压缩残疾人从事出租营运空间，自动退出出租营运市场。结合三门峡实际，取消市区、陕县城区、高铁南站、产业集聚区出租汽车经营界限划分，统一编制出租汽车客运发展规划，根据属地原则加强对出租汽车市场监管，并根据机构职责和工作实际，将出租汽车管理机构纳入财政预算。同时，加大出租汽车加油站、加气站等配套设施建设力度，合理设置出租汽车停靠基础设施，加快出租汽车信息化建设，保障从业人员合法权益，优化发展环境，促进出租汽车行业稳定、有序、健康发展。